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青海政府法律顾问制度运行成效调查研究 青海民族大学 王刚
为全面贯彻落实党的十八届三中、四中全会“普遍建立法律顾问制度”“积极推行政府法律顾问制度，建立政府法制机构为主体，吸收专家和律师参加的法律顾问队伍，保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用”的重大决定，中共中央办公厅、国务院办公厅制定印发了《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》（中办发[2016]30 号，以下简称 《意见》），要求全国各地遵循法治建设规律和法律顾问工作特点，选择合适的组织形式、工作模式和管理方式，积极稳妥推进法律顾问制度，切实提高依法执政依法行政的能力和水平。《意见》确定的指导思想基本原则和目标任务，既是对 2020 年全面形成与经济社会发展和法律服务需求相适应的中国特色法律顾问制度体系作出准确定位的“总规划”，也是客观反映各地建立推进法律顾问基础条件，提出多项具体实施路径指引的“施工图”。
党的十八大特别是近五年以来，青海省委、省政府未巾绸缪，将政府法律顾问制度与法治政府建设、社会治理体系和治理能力现代化建设紧密结合，以高度的政治自觉和政治责任感落实《意见》要求，取得了较好的成绩，探索出了一
条民族地区有序推进政府法律顾问制度之路。站在新的历史起点上，有必要对我省法律顾问制度运行情况予以梳理和总结，以期以习近平法治思想为指导，坚持在法治轨道上推进我省治理体系和治理能力现代化，不断提升我省政府法律顾问制度运行成效，为深入实施“一优两高”战略，统筹“五个示范省“和“四地”建设，强化”四种经济形态”引领，落实我省“十四五”规划安排部署，建设更加富裕、文明、和谐、美丽新青海提供有力法治保障。
一、青海政府法律顾问制度运行情况检视 探索推进并逐步深化政府法律顾问制度，长期以来是青海各级行政机关法治建设的关键举措，也是切实提高各级政府治理体系和治理能力的重要抓手。从 2002 年建立省政府立法咨询组，到 2011 年成立省政府法律顾问委员会，再到各市州、部分县级政府引入法律顾问参与依法行政和法治政府建设工作，历经了理念培养、观念转变和习惯养成等过程，也经历了政府法律顾问制度从尤到有、从虚到实、从不完善到逐步完善的过程。
（一）规范制定情况 党的十八届三中、四中全会以来，青海省法律顾问建设工作不断提档增速。2017 年省委、省政府印发《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的实施意见》（青办发[2017]3 号），提出了政府法律顾问的目标任务，把“坚持党的领导、统筹推进、分类实施、注重实效”作为深化全省政
府法律顾问制度的根本遵循和行动指南，以健全制度规范为着力点，强化引领带动作用，以加强督察指导为切入点，方实工作运行基础，以提升服务成效为落脚点，注重典型工作经验积累和实践运用。同年，省政府法制办制定印发的《青海省政府法律顾问专家库管理暂行办法》，对于专家库人选条件和公开遴选、资格审查程序等方面作出明确规定，在业绩管理、人员职整、责任追究等方面提出严格要求。2019—2020 年先后出台的《关千印发（青海省党政机关外聘法律顾问报酬支付标准（试行）〉的通知》《青海省司法厅办公室关于印发（省政府法律顾问咨询服务费支付管理办法（试行）〉的通知》《青海省人民政府办公厅关于印发青海省人民政府法律顾问工作规则的通知》《青海省党政机关法律顾问管理办法》《关于进一步推进公职律师工作的意见的通知》等更具操作性的规范进一步完善了青海省法律顾问制度，为各级行政机关厉行法治、科学决策、严格执法，加快建设法治政府提供了有力法治保障。
（二）制度建设和落实情况 l 各级政府法律顾问制度基本建成 2015 年，在青海省委、省政府统一安排部署下，各级行政机关按照分步实施、逐级推进的原则，加快政府法律顾问制度建设进度，年底前省和 8 个市州政府，西宁市、海东市所属县（区）政府、6 州州府所在地县（市），以及格尔木市政府全部建立和完善了政府法律顾问制度。2016 年底前，积
极推动其他县级以上人民政府和法律事务较多的工作部门全面建立法律顾问制度，提前一年实现县级以上人民政府法律顾问制度的目标任务，自此以省、市州和县三级政府为主体框架的政府法律顾问服务休系初步建立，具体表现为县级以上政府均设置了公职律师或外聘法律顾问。2015 至 2021年期间，各级政府工作部门法律顾问制度逐步得到加强，与专家学者和律师建立法律服务关系的省直部门从 17 家增长到了29家。法律顾问参与政府矛盾纠纷化解工作次数从2015年的 558 次，增长到 2021 年的 10220 次。法律顾问参与政府部门执法监督工作次数从 2015 年的 75 次，增长到 2021 年的 3021 次。
2 县级以下政府法律顾问制度基本建成按照全面深化改革领导小组提出的”指导推动有条件的地方聘请法律顾问“要求，西宁市城东区政府积极推进法律顾问制度向基层延伸发展，20 个行政村、32 个居委会配齐了法律顾问，率先在全省实现村（居）法律顾问全覆盖。早在 2019 年底，我省各市州县级以下政府法律顾问制度基本建成（见表 1）。
（三）队伍建设情况 抓好政府法制机构队伍建设和外聘法律顾问队伍建设，是落实四中全会决定精神，深入推进政府法律顾问制度的关键所在。
第一，在政府法制机构队伍建设方面，2017 年，经省政府同意，省编办与省政府法制办印发《关于进一步加强市（州）
县政府法制工作机构队伍建设的意见》（青编办行发[2017]5号），要求各地区通过本级编制总额内悯剂等方式，进一步优化编制配备，加强政府法制工作力量，切实解决市、州特别是县级政府法制机构力量薄弱的问题。
2021 年全省政府法律顾问人员构成中，县级政府及其工作部门和乡级政府聘任法律顾问的人次达到 1400 人，约占各级行政机关聘任人数的 90%。从而实现了绝大多数地区政府法制工作有人千，政府法律顾问事务有人管，从源头上落实了责任主体，以政府法制机构集体名义发挥法律顾问作用的工作队伍建设基本形成。
第二，在外聘法律顾问队伍建设方面，建立全省政府法律顾问专家库，同时，加强对外聘法律顾问的专项培训。采取“请进来”的方式邀请国内专攻政府法律顾问业务的知名专家来西宁授课，采取“走出去”的方式在省外培训中专门设置政府法律顾问课程，促使政府法律顾问理清思路、拓宽视野，探索适合青海的政府法律顾问服务模式。2015 至 2021年，全省各级行政机关聘任政府法律顾问（党政机关法律顾问 171 家、企业法律顾问 625 家、事业单位法律顾问 134 家、其它 143 家）人数分别为 740 人、1043 人、1121 人、1333人、1192 人（见图 2）"已经形成了“法律顾问＋专家库”的人员构成。
二、青海政府法律顾问制度运行成效考察 从 2002 年至今，青海省法律顾问制度构建 H 趋完善，
并在法治建设、法治评估、纠纷解决、法治研究等多个方面取得了积极成效。
（一）在制度建设方面成效显著 据统计，2015 年以来，各级党政机关外聘法律顾问积极参与 332 件地方性法规和政府规章的审查、修改和论证工作，共提出有效意见建议 3200 余条。省政府法律顾问委员会部分成员发挥学科专业优势，全面参与《三江源国家公园条例（试行）》《青海省重点保护陆生野生动物造成人身财产损失补偿办法》的起草调研、审查修改和评估论证工作，为政府立法提供了理论支撑和智力保障，对于邀请第三方共同参与立法作出了有益尝试。2015 年以来，全省法律顾问参与政府法治建设工作共 7951 件，3428 人次参与，提出了 10316 条意见，为政府各项工作的进行提供了充分的法制保障。
（二）在政府志冶建设评估中成效显著 近年来，省政府法制办组织法律顾问深度参与全省依法行政推进工作，从杜会公众角度研究评价各地区各部门法治政府建设进展及成效，委托省政府法律顾问委员会成员组成第三方评估小组对省级 23 家法治政府示范创建单位进行了全面验收，通过对市州政府 100 项、省直部门 85 项评估指标的逐项核实检查，形成 37 万余字的整体评估报告，客观地指出各单位的工作亮点与不足，并结合国内先进经验提出改进意见建议。针对行政机关执法检查活动中存在的违法主体身份认定不清稠查取证不够、法律适用不准、执法程序不严
等突出问题，西宁市、海北州政府法制办委托法律顾问组建第三方评估小组，对执法任务较重部门的执法案卷开展全面评查，出具《执法案卷评查意见函》，提出共性和个性问题解决改正方案，从根源上改进行政执法方式，促进行政机关严格规范公正文明执法。这对促进政府依法行政成效显著，纠正了行政执法中的一些问题，并为 H 后行政执法指明了方向。
（三）政府法律顾问在协助各级政府推进依志行政中成效显著 随着政府法律顾问制度的深入推进，各级政府积极转变工作方式，邀请法律顾问参与政府重大决策，引导法律顾问在党委政府重大决策方面发挥法律服务保障作用。2015 年以来，全省各级政府法律顾问3912人次参与决策咨询工作5801次，提出意见建议 8938 条，尤论是参与重大决策的工作数量、参与人数还是所提意见建议的数量整体呈上升趋势。
一是各级政府积极引导法律顾问发挥政府“外脑”作用，让政府重大决策与人民群众诉求意愿贯通，有效保证科学、民主、依法决策，政府法律顾问全面参与规范性文件制定、政府立法论证和重大决策论证已成规矩惯例。
二是部分外聘政府法律顾问全程参与基层政府工作，提供了决策咨询、合同审查等专项法律服务，有效补足了基层政府依法行政的工作短板。如：2017 年，都兰县政府外聘法律顾问按照坐班协议参与重大决策全过程，全年列席政府常务会议 4 次参与制定规范性文件 8 件，提出法律意见 21 条，
审查 14 件政府签约合同，提出修改意见 65 条。贵德县政府外聘法律顾问采取定期服务的方式集中办理涉法事务，全年仅政府各项协议审核把关就达 160 余件。
（四）业务覆盖面渐次拓展 在建立政府法律顾问制度过程中，各地区各部门通过制定详细规范的工作规则，明确工作职责范围、服务事项内容，确立双方权利义务和责任，采取颁发聘书或者签订合同的方式建立起正式聘任关系，逐步形成规范有效、系统配套、结构合理的工作机制。2015 年以来，随着各项工作步入正轨，法律顾问工作成效得到普遍认可，服务业务领域从制度建设、案件咨询和培训授课，逐步向决策咨询、合同审查、执法监督、案件代理、矛盾纠纷曲解等方面深入推进，服务工作数量均整体上呈上升趋势。
（五）在纠纷矛盾化解方面成效显著 在社会矛盾纠纷处理过程中，各级行政机关重视外聘专家学者和律师社情民意桥梁纽带作用，让行政管理紧密联系社会实际，发挥律师的疏导化解作用，积极为各种矛盾纠纷的处理提供优质高效的法律服务。如海东市平安区体育公园拆迁工作中，在遇到拆迁钉子户阻力较大的情况下，区政府充分依靠法律顾问的专业优势，运用法律手段解决问题，最终达成了拆迁协议，实现了及时化 解矛盾纠纷的效果。再如，"1␎13"西宁路面塌陷事故中，市委市政府第一时间
聘请法律顾问介入，依法、妥善解决相关法律问题，取得良好的社会效果和法律效果。
政府法律顾问化解矛盾纠纷对于基层政府作用尤为明显，以 2018 年数据为例，全省法律顾问共参与社会矛盾纠纷曲解工作 4896 件，工作次数达 3419 次，与当事人充分协商沟通后提出解决问题的有效意见建议 3034 条，与 2015 年相比，纠纷调解工作件数、次数和提出的有效意见建议均快速增长（见图 5）。
（六）促进和丰富了政府法律顾问相关问题的课题研究 各级行政机关注重发挥专家学者的学科知识和理论研究经验，力争从不同角度中富工作视野，拓宽工作思路，更新工作理念，反映工作成效，山法律顾问牵头形成课题研究成果，在省内相关研究成果和法治论坛评选中屡获荣誉，受到表彰。如在第二届“三江源“法治论坛 47 个获奖名单中，由相关部门提议设置的政府法律顾问制度专题，共有来自全国各地的 11 篇论文获得了荣誉。海晏县政府法律顾问以全新的视角、丰富的经验专题研究县域政府的法律顾问服务机制建设，深入阐述政府法律顾问与县级政府的合作方式，论证政府法律顾问对推进县域政府法治政府建设的积极作用，获得此次“三江源“法治论坛一等奖。另据统计，2015 年以来，由各级政府法律顾问牵头所作的课题研究成果字数达到55 万余字，有力推动了相关研究的繁荣，为高质量推进政府法律顾问制度提供了理论和学术支撑。
三、青海政府法律顾问制度存在的问题及原因分析 期研表明，我省政府法律顾问制度基本建立，法律顾问队伍建设、具体规范制定方面日臻完善。但政府法律顾问制度在运行过程中仍存在一些问题，以致政府法律顾问作用未能充分发挥。为此，有必要梳理、分析该制度在运行过程中存在的问题及原因，以进一步发挥政府法律顾问制度的应然作用。
（一）政府法律顾问工作制度有待提高和完善政府法律顾问自身的政治意识、职能定位以及专业素养是高质量法律服务的基础和重要保障。政府法律顾问只有树立高度的政治意识、正确的工作态度和不断提升其专业化、综合性的法律素养，才能为政府提供更高质量的法律服务。近年来，我省各地区各部门陆续加强与外聘专家、学者和律师合作，充分发挥政府法律 顾问主动性、积极性、协同性作用，共同聚焦法治政府建设的薄弱环节，着力解决依法行政中的突出问题，法治型政府建设取得良好的效果。然而，我省政府法律顾问制度仍有待进一步提高。
第一，部分政府法律顾问政治意识薄弱。建设中国特色社会主义法治...