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医药卫生体制改革调研报告
一、基本情况
近年来，全市卫生系统不断深化医药卫生体制改革，公共卫生服务体系得到完善，城乡医疗服务体系进一步健全，农牧民医疗保障水平显著提高。近年来，全市卫生系统不断深化医药卫生体制改革，公共卫生服务体系得到完善，城乡医疗服务体系进一步健全，农牧民医疗保障水平显著提高。截止 2013 年 12 月 31日，全市共有医疗机构 1657 家，其中有医院（疗养院、检验所）57 家、社区卫生服务中心（站）186 个、乡镇卫生院 68 个、门诊部 38 个（综合门诊部 13 个、中医门诊部 4 个、中西医结合门诊部 5 个、普通专科门诊部 4 个、专科门诊部 2 个、口腔门诊部6 个、眼科门诊部 2 个。）、妇幼保健所（院）10 家、卫生所（医务室）42 家、个体诊所 815 家。全市共有乡镇卫生院 68 个，一体化村卫生室 441 家。全市有社区卫生服务机构 186 个，其中：中心 47 个、站 139 个。全市卫生机构有工作人员 24401 人，其中卫生技术人员 19450 人，占总人数的 79.7％。全市实有床位共 13590 张，全市平均每千人口医疗卫生机构拥有病床 4.8 张（全国平均 3.8 张，全区平均 4.08 张）。全市有大型医用设备ct24 台，核磁 10 台，数字减影血管造影机（dsa）14 台，电子直线加速器（la）7 台。
二、调研中发现的亮点工作
（一）加强公共卫生服务体系建设，构筑健康屏障，保障群众能够“防得了病”。
全面贯彻“预防为主”方针，着力改变“重医轻防”的局面，突出加强公共卫生建设，努力使群众“少得病、不得病”。积极促进公共卫生服务均等化，全市城乡居民规范化电子健康档案建档人数 199 万人，建档率 73％。实施了农村牧区孕产妇住院分娩、“两癌”检查、免费服用叶酸项目与贫困白内障患者免费复明手术，改造农村牧区户厕 5.6 万座。加大传染病防控力度，完善全市三级传染病直报网络，强化传染病预警预测，切实抓好传染病防控工作。强化卫生监督，切实履行食品安全综合协调职能。市财政投入 800 万元购置水质全分析仪器，使我市水质检测项目达到国家标准。强化妇幼机构与产科管理，全市孕产妇住院分娩率达到 99.98％，婴儿死亡率、5 岁下列儿童死亡率与孕产妇死亡率明显下降。完善自愿无偿献血网络，实现临床用血 100％来自自愿无偿献血。加强卫生应急管理体系、预案体系、应急队伍、应急演练等基础性工作，应对突发公共卫生事件的能力显著提升。落实创卫长效机制，顺利通过国家卫生城市复审。今年 6 月 1 日自治区人大批准《xxxxx 市爱国卫生工作条例》正式颁布实施，爱国卫生工作迈上法制化轨道。
（二）构建与完善城乡医疗服务网络，提高群众就医的可及性，确保群众“看得上病”。
医疗资源配置不均衡，是我市医疗卫生的客观现状。据统计，我市医疗资源 83％集中在城市，城市中又有 80％集中在大医院，造成农村牧区与城市社区医疗资源缺乏，成为“看病难”的原因之一。为此，着力进展农村牧区卫生与城市社区卫生服务。
1.在农村牧区卫生方面。抓住国家以项目资金的形式对农村牧区卫生基础设施与设备配置给予支持的有利时机，近年来，实施了 15 所县级医疗卫生机构、53 所苏木乡镇卫生院、138 所嘎查村卫生室新建改扩建项目。2014 年，积极推进十个全覆盖工程标准化嘎查村卫生室建设项目，目前 104 个嘎查村卫生室建设项目中，完工并投入使用 13 个，主体完工正在装修中 22 个，正在进行主体建设 40 个，未开工 29 个。三年投入 252 万元专项经费，用于城市医院对口支援苏木乡镇卫生院。农村牧区三级卫生服务体系不断完善，农牧民群众在乡村的就诊率明显提高，逐步引导形成“小病不出村、通常病不出乡、大病不出县”的就医观念。
2.在城市社区卫生方面。社区医疗服务具有方便、价廉等优势，既有利于分流病人、缓解大医院的就诊压力，又有利于降低卫生服务成本、减轻城市居民的医疗费用负担，是缓解城镇居民“看病难、看病贵”的根本出路。我市合理调整卫生资源，鼓励与引导医院延伸服务开展社区卫生工作，将一级医院、部分二级企业医院、区属医院、门诊部、分院、街道卫生院转型或者改造
为社区卫生服务机构，形成政府主导、行业推动、医院举办的进展模式。实现社区卫生服务基本覆盖全体居民，并形成“十五分钟服务圈”，极大地方便了居民群众就医，逐步形成“小病进社区、大病到医院、康复回社区”的就医格局。
与此同时，不断加快大型医院建设，先后建成市中心医院、包医一附院、包医二附院、包钢医院、北重医院、市肿瘤医院、包钢三医院、市传染病医院等医院新大楼。2013 年启动新都市区医院筹建工作，开工建设了精神卫生中心病房大楼。
（三）完善机制，健全医疗保障体系，确保人民群众“看得起病”。
立足卫生行业实际，多途径构建医疗保障体系，着力推进新型农村牧区合作医疗与基本药物制度，强化医疗机构内部运行管理机制，改进医疗服务，努力缓解群众就医负担。
1.不断完善新农合工作机制。2014 年全市参合农牧民 69.63万人，参合率 99.07％，人均筹资标准提高到 425 元，基金达到2.96 亿元。实行重大疾病医疗保险，病种扩大到 29 种，其中将14 种大病与无责任意外伤害纳入大病商业保险范围。今年住院报销最高封顶线提高到 13 万元。
2.积极推进实施国家基本药物制度。全市 693 个基层医疗卫生机构全部配备与使用国家基本药物、自治区增补药物，实行药品零差率销售，实现基层全覆盖的目标，有效降低群众用药负担。
3.加快医疗机构运行管理机制改革。
一是推动公立医院改革。九原区医院、达茂旗医院、XX 县区医院与土右旗医院分别列为自治区与国家县级医院综合改革试点医院，重点在人事管理、收入分配、绩效考核、优质护理、医药价格机制等方面进行改革探索。
二是强化医疗服务管理。同时全市二级以上医院不断改善诊疗环境与服务流程，积极开展临床路径管理、优质护理示范工程、预约诊疗服务。强化医疗机构对口帮扶，促进优质资源共享，启动市中心医院与土右旗医院协作办医。积极推动包钢三医院股份制改革。与市公安部门联合开展医院安全防控体系建设。启动市综治委、卫生、公安、司法等部门联合建立的医疗纠纷第三方调解机制。积极推行医师多点执业工作。大力进展医疗服务，鼓励不一致形式的社会办医，形成多元化的办医格局。
三是积极开展医疗机构公益性建设。推行济困门诊、济困病房建设与对口支援农村牧区工作，大力推行单病种最高限价。深入推进“健康 xxxxx 行动”。
四是加强行风建设，努力营造良好的医疗服务环境。大力开展“三好一满意”活动与医德医风教育活动，在 12 家三级医院安装了反统方软件。积极推行医疗服务信息公示制度与诊疗费用一日清单“五统一”制度，实现诊疗收费电子监督，努力提升卫生行业形象与医院公信力。
（四）加强设备配置与队伍建设，提高医疗卫生服务能力与水平，确保群众“看得好病”。
提高医疗机构诊疗水平与医疗卫生工作人员技术水平，是保障人民群众就医效果的根本所在。在抓好各大医院人才培养与引进，建立高、精、专医疗技术队伍，更新陈旧医疗设备的同时，着力抓好农村牧区与社区卫生服务机构的设备配置、卫生队伍建设，促进全市整体医疗水平的提升。
加强医疗设备装备。为 406 个嘎查村卫生室、40 个社区卫生服务中心配备价值 317 万元与 260 万元的基本医疗设备。投入276 万元为 35 个社区卫生服务中心配备了双向转诊车。投入 253万元实施农村牧区基本卫生服务全覆盖工程，配备了 17 台流淌卫生服务车及车载设备，发放 3314 个家庭健康保障小药箱，为全市 173 个没有卫生室的行政嘎查村农牧民提供基本卫生服务。
加快基层卫生信息化建设。投入 750 万元在 XX 县区医院、达茂旗医院、土右旗医院实施旗县医院能力建设，配备 pacs 系统，用于日常监测信息采集与远程会诊。投入 700 万元实施基层医疗卫生机构信息管理系统建设，完成全市一体化嘎查村卫生室与社区卫生服务机构信息管理系统。
加强第三方医疗服务。2013 年，我市首次引进医疗服务第三方评价组织机构，对我市 12 家医院进行了全面的医院服务管理暗访调查，对每个被调查医院形成完整的调查报告。并就存在的
问题与医院领导班子面对面、一对一、全方位、逐条逐项进行反馈，对改进医院管理提供了科学的决策根据。
加强以全科医生为重点的基层医疗卫生队伍建设。健全与完善培训制度与规划，加强培训基地建设，确定包钢医院、市中心医院、包医一附院为全科医生临床培养基地。
加强名医培养与学科建设。全市有国家级临床重点专科 5 个，自治区级领先、重点学科 14 个，重点实验室 3 个，自治区临床医学研究所 5 个，xxxxx 市领先、重点学科 71 个。拥有享受国务院政府特殊津贴专家 33 人，国家级突出奉献专家 1 人，省级突出奉献中青年专家 8 人。引进与培养医学博士、硕士 210 名。2013 年启动实施名医人才培养工程，五年投入 1000 万元。首批5 名名医培养对象、10 名名医后备培养对象陆续赴国内外进修深造。对未进入名医培养工程的蒙中医、儿外、传染病、精神科等学科进行专项资助培养。今年确定培养对象 22 名，其中名医培养对象 5 名，名医后备人才培养对象 10 名，名医后备中蒙医 7名。
三、要紧问题与困难
尽管我市卫生事业取得了长足的进展，但仍然滞后于经济的快速增长，医疗卫生保障水平与人民群众的期望与社会需求还存在一定的差距。医改面临很多困难，一些体制性、机制性、结构性矛盾还没有从根本上解决。
（一）全市公共卫生体系建设还不健全，公共卫生财政投入不足，重大传染病防治工作任务仍十分艰巨。疾控、卫生监督、妇幼保健等公共卫生机构基础设施等比较陈旧、滞后，妇幼保健机构作为差额拨款单位，财政投入总量仍然不足，运行存在一定压力。艾滋病、结核病等传染病防治经费不足。慢性病防控一是经费投入不足，部门间协调沟通、各负其责、有效监督的工作机制及疾病预防操纵机构、医院、专病防治机构、基层医疗卫生机构在慢性病防治中的分工负责与分级管理机制尚未建立。县级下列各级各类医疗机构传染病监测与报告能力低下，全市 90％以上传染病是由县级以上医疗机构发现并报告。地方病防治专业队伍建设滞后，目前全市地方病防治专业人员 40 余人，工作任务繁重，人员年龄普遍较大，学历水平普遍较低。全市 9 家县级妇幼保健机构中，目前仍有 3 家妇幼保健机构（XX 县区、石拐区、昆区）还未纳入政府全额事业拨款单位，与《全国县级妇幼卫生工作绩效考核标准（试行）》中要求的“明确妇幼保健机构为全额预算事业单位”的目标还存在差距。全市 9 家县级妇幼保健机构均为单独建制，名称规范，科室功能设置基本能与其开展业务相匹配。现达茂旗妇幼保健所、XX 县区妇幼保健院开展产科、住院临床业务，其他机构受条件限制仅能开展门诊诊疗与妇女、儿童保健服务。除昆区、达茂旗、XX 县区妇幼保健因此外，其余机构业务用房均未达到《考核标准》的要求，其中 XX 县区、XX 县
区、石拐区妇幼保健所等机构甚至未达到要求的 50％。妇幼保健机构人员配备中，专业人员所占比例平均占 75％以上，本科学历所占比例达 50％以上，按照《考核标准》中保健人员与当地人口比例 1：10000 的最低编制要求，昆区、XX 县区、XX 县区妇幼保健机构人员配置均不达标，XX 县区、XX 县区由于服务人口较少，存在开展业务工作专业技术人员缺乏的现状，而其他达标旗县也存在人员老化，专业人员断档的问题。
（二）城乡之间、区域之间的医疗卫生资源差距较大，一些地区医疗卫生机构重复设置，布局不合理。优势医疗资源多集中在市三区，特别是青山、昆区，三级医疗机构重复设置，职能交叉，资源“过剩”，新都市区、九原区与其他旗县区医疗资源匮乏，难以形成区域内资源的合力优势。特别是农村牧区卫生工作基础薄弱，进展水平总体不高，卫生资源总量、质量、卫生基础设施、服务条件及人口健康状况等方面都落后于市区，绝大多数大型先进医疗设备都集中在了 XX 县区大型医院，农牧区医疗设备短缺、落后，且旗县区之间、乡镇之间存在一定差距。
（三）卫生专业人才总量不足，供需矛盾仍然突出。8 家直属医疗单位 1997 年核定编制人数 3970 人，床位数 2590 张，已不习惯各单位目前业务增加、服务需求增多的实际需要。目前 8家医院实际开放床位 4341 张，按照床位与专业人员 1：
1.5 的比例，应核定人数为 6652 人，总体人员短缺。同时，
疾病预防操纵、卫生监督机构专业人员不足，疾控机构具备流行病学调查能力的人员比例不足 30％～40％；卫生监督员总体数量不足，平均监管数量大，监督频次低。基于此种情况，一方面需要充分利用好现有编制，畅通进人渠道，有效缓解部分单位现有专业技术人员严重不足的问题。另一方面，根据国家有关规定，立足目前我市医疗单位进展实际规模，在充分调研与测算的基础上，分批分步有序增加部分医疗单位编制，从长远角度解决人员不足问题，以形成专业人员梯队建设。
（四）“无主病人”救治机制亟待完善。我市几乎所有医院都存在“无主病人”欠费情况，2009 至 2013 年各医院累计接诊无主病人 1995 人次，累计投入救治费用 515.3 万元。巨额的医疗欠费，医护人员长时间辛苦付出得不到回报，影响医疗机构正常运转秩序与医护人员的积极性。同时，国家卫计委要求地方设立大病救助基金，我市目前还没有开展此...